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GENIUS法案错过法定截止日期，监管机构仍自行制定规则

2026-08-26 20:49:13

RLUSD

国会给各机构一年时间制定稳定币规则，但已逾期四个月且仍在继续

货币监理署（OCC）预计在11月前出台最终规则，Tether仍未获得互惠认定，生效日期也一再推迟。

摘要

《GENIUS法案》于2025年7月18日成为法律，要求所有联邦机构在一年内制定实施条例，但该期限已于2026年7月18日到期，各机构均未完成。

OCC预计在2026年11月前完成稳定币规则的最终定稿，按照120天的实施窗口期，生效日期可能推至2027年3月左右。

根据外国发行人路径，Tether需要获得财政部的互惠认定才能继续为美国企业提供服务，但截至2026年8月，该认定尚未发布。

拟议规则要求所有服务美国用户的稳定币发行商必须获得许可，持有100%的国债或受保存款作为储备，每周向监管机构报告，并每月公开披露信息。

目前有三条并行的规则制定轨道：OCC负责审慎标准，FinCEN和OFAC负责反洗钱和制裁合规，FDIC和NCUA负责其监管下的机构。

正文

国会制定了一项法律，但监管机构错过了实施期限。现在，他们正在按自己的时间表和自己的解释来制定规则。《GENIUS法案》原本应在2026年7月之前为稳定币发行商带来确定性，但实际上却造成了空白：一部已签署的法律却没有实施条例，使得美国每个发行商都在具体规定尚未明确的情况下运营。

这种延迟并非政治意愿缺失。各机构对该法律的目标是一致的。但为一种在大多数银行法规起草时还不存在的资产类别制定规则，其复杂性消耗了整整一年甚至更多时间。在立法中看似简单的准备金要求，在应用于非银行发行商、外国稳定币以及跨越多个监管管辖区的代币时，就变得复杂起来。

《GENIUS法案》的要求

《美国稳定币引导与建立国家创新法案》（GENIUS Act）定义了谁可以发行支付稳定币、这些代币必须以什么作为支撑，以及持有者如何赎回。该法律适用于任何向美国用户发行稳定币的实体，无论该实体是 national bank、州特许机构，还是寻求联邦许可的非银行公司。流通中的每一枚代币都必须以美元、国债、受保存款或国债回购协议作为一比一的后盾。该法律不允许以公司债券、具有信用风险敞口的货币市场基金或其他带有违约风险的资产作为支撑。这比一些发行商目前持有的资产更为严格。Circle的USDC储备包括国债和货币市场基金，但《GENIUS法案》框架可能要求Circle根据OCC在最终规则中如何定义“合格储备”，对货币市场基金部分进行重组。市值超过500亿美元的发行商必须接受年度审计。所有发行商必须每周向其主要监管机构报告，并每月发布公开披露信息。这些披露要求超出了目前任何稳定币发行商自愿提供的范围，建立了一个与SEC对货币市场基金的要求相当甚至更高的透明度标准。该法律将于2027年1月18日（签署后18个月）或最终规则发布后120天生效，以先到者为准。由于没有机构完成最终规则，120天的倒计时尚未开始。如果OCC在2026年11月完成最终规则，生效日期将滑至2027年3月左右。如果最终定稿拖延到2027年，整个时间表将进一步推迟。

为何错过截止日期

国会设定了一年的实施时间表，因为它期望这些规则是直截了当的。但事实并非如此。三个机构需要在重叠的要求上进行协调，每个机构都根据不同的法定授权和不同的规则制定程序运作。OCC负责 national bank 和联邦许可的非银行发行商的审慎标准。其拟议规则涵盖储备支持要求、风险管理框架、资本和流动性标准、托管要求以及监管检查程序。该草案反映了对传统存款机构施加的义务，但针对持有加密资产和在公共区块链上发行代币的实体进行了调整。FinCEN和OFAC在另一项与财政部协调的规则制定中负责反洗钱和制裁合规。其拟议规则要求稳定币发行商实施《银行保密法》计划，提交可疑活动报告，并根据OFAC制裁名单筛查交易。这里的复杂性在于将传统的银行合规框架应用于区块链交易，其中假名地址和跨链桥造成了在电汇系统中不存在的监控挑战。FDIC和NCUA正在推进各自监管下的州特许银行和信用合作社的并行提案。每个机构必须使其规则与OCC框架保持一致，同时考虑资本要求和监管方法的机构差异。协调问题比任何单一的技术挑战更能解释延迟的原因。每个机构在不同的时间表上发布其拟议规则，在不同的时间表上接受评论，并以不同的速度完成最终定稿。OCC领先，FDIC紧随其后。FinCEN的反洗钱规则可能要到2027年初才能最终确定。结果是实施时间错开，不同要求在不同时间生效，造成了法律旨在消除的合规不确定性。这种错开带来了一个具体的操作问题。根据OCC规则获得联邦许可的稳定币发行商可能会在FinCEN反洗钱规则仍处于拟议形式时就开始运营。该发行商必须决定是依据可能因最终版本而改变的拟议反洗钱规则来构建其合规计划，还是等到两个规则都最终确定后再以压缩的实施窗口期运作。两种选择都不理想，并且都带有同时最终定稿本可以避免的风险。OCC已公开承认这一问题。代理主计长Michael Hsu表示，该机构“非常致力于迅速行动，并在11月前发布最终规则，以便我们能在新一年内开始处理申请。” 在2027年1月前开始处理申请的明确承诺，比单独的11月最终定稿日期更具操作意义，因为它表明OCC不会等到FinCEN完成才开始许可发行商。实际效果是形成了双轨制，审慎许可先于反洗钱规则最终定稿进行。

Tether问题

Tether是《GENIUS法案》实施中最具影响力的未解决问题。USDT是市值最大的稳定币，截至2026年8月，流通量约为1400亿美元。Tether Limited在英属维尔京群岛（BVI）注册成立，从未在美国获得金融机构许可。《GENIUS法案》创建了一条外国发行人路径，允许非美国公司为美国企业提供服务，但前提是财政部发布一项“互惠认定”，确认发行商所在司法管辖区提供可比的监管监督。截至2026年8月，尚未对任何司法管辖区（包括BVI）发布该认定。没有互惠认定，一旦《GENIUS法案》生效，Tether就不能合法地向美国企业提供USDT。该禁令的实际执行很复杂，因为USDT在全球市场上交易，任何有互联网连接的人都可以访问，但法律禁令将阻止美国交易所、托管机构和金融机构直接支持USDT。Tether采取了两种策略作为回应。首先，它宣布计划根据外国发行人路径注册USDT，但这需要它尚未获得的互惠认定。其次，它推出了USAT，一种新的专注于美国的稳定币，从一开始就设计为符合《GENIUS法案》，其储备金存放在美国托管机构的国债中。这种双重策略对冲了两种结果：批准互惠（USDT保留）或拒绝互惠（USAT在美国市场取代USDT）。市场已经注意到了这一点。USDT在美国交易所交易量中的份额已从2026年1月的72%下降到8月的约64%，而同期USDC的份额从18%增长到26%。这种转变是渐进的，但具有方向性，而《GENIUS法案》的时间表是主要驱动因素。时间表很重要，因为数字资产服务提供商在2028年7月之前（法律签署后三年）才被禁止提供不合规的稳定币。这一宽限期给了Tether时间，但也创造了一个两级市场，像USDC和RLUSD这样的合规稳定币在全面监管监督下运营，而USDT在过渡性条款下继续为美国用户服务。

谁已经合规

Circle的USDC最接近完全合规。该公司主要持有国债作为储备，并在多个州作为货币转移机构受到监管。《GENIUS法案》框架可能要求Circle重组其储备组合，以消除任何不符合“合格储备”定义的货币市场基金风险敞口，但这种调整是增量式的，而非结构性的。Ripple的RLUSD在2026年8月市值突破20亿美元，其设计旨在符合《GENIUS法案》。其储备金由受监管托管机构以美元计价资产持有。RLUSD在XRP Ledger上的增长使其成为跨境结算的机构级稳定币，在XRPL上直接有近10亿美元的供应量。PayPal的PYUSD由Paxos Trust发行，在纽约金融服务部的监督下运营，并持有国债和现金存款作为储备。向《GENIUS法案》合规过渡涉及在现有州授权的基础上获得联邦许可，这一过程需要额外的资本和合规基础设施，但无需进行根本性重组。共同点是，那些在设计产品时考虑到监管合规的发行商只需进行增量调整。而那些为速度和市场份额而设计的发行商则面临结构性变化或市场退出。《GENIUS法案》是一个过滤器，合规成本是留在美国市场的代价。

等待最终规则的机构产品管线

最终定稿的延迟给依赖监管确定性的机构产品造成了瓶颈。清算所代币化存款网络，包括摩根大通、美国银行、花旗银行和富国银行，目标是在2027年上半年启动。该时间表假设《GENIUS法案》规则已经最终确定，且生效日期已知。如果最终定稿推迟到11月之后，启动日期也将随之推迟。FASB在8月18日提出的将合格稳定币视为公司资产负债表上现金等价物的提案，与《GENIUS法案》的时间表直接相关。该会计处理要求稳定币具有按需赎回权以及隔离的一对一储备，这些要求几乎与《GENIUS法案》框架完全重叠。如果《GENIUS法案》规则和FASB标准都按计划最终确定，公司财务主管将同时拥有持有稳定币的监管确定性和会计清晰度。如果有一项推迟，机构采用的时间表就会延长。OUSD收入共享稳定币联盟，包括Visa、Mastercard、Stripe和BlackRock等140多个合作伙伴，已将自己定位为利用这一趋同。一种在FASB下符合现金等价物资格且满足《GENIUS法案》储备要求的稳定币，在公司资产负债表上功能上等同于国债，并且具有在区块链轨道上可编程结算的额外好处。管线是真实的，资本已经承诺。缺少的是将拟议要求转化为可执行标准的最终规则。每延迟一个月，就意味着产品发布推迟一个月，国库配置延迟一个月，竞争优势流向规则已经最终确定的司法管辖区。

美元防御论点

《GENIUS法案》主要并非关于消费者保护，尽管其中包含服务于消费者利益的披露和储备要求。该法律的战略逻辑在于维护美元在数字支付中的主导地位。以美元计价的稳定币截至2026年8月，流通供应量约为1700亿美元。稳定币储备中的每一美元都投资于国债或存放在受保银行，从而创造了对美国政府债务的需求。如果稳定币市场如一些预测所言，到2030年增长到1万亿美元，那么储备要求将成为国债需求的一个重要来源。以欧元、人民币或其他货币计价的外国稳定币直接与这一动态竞争。《GENIUS法案》中的互惠认定框架旨在确保服务于美国市场的外国发行商在可比的规则下运营，防止可能将储备需求从美国政府债务转移出去的监管套利。这种逻辑解释了为什么错过的截止日期没有引起重大的政治反弹。该法律的战略目标是通过规则制定过程本身来实现的，这一过程向全球市场发出信号，表明美国正在构建一个全面的稳定币框架。具体的生效日期不如轨迹重要，而轨迹显然是朝着最终定稿发展的。欧盟的MiCA框架自2026年1月起全面生效，要求欧元计价的稳定币提供类似的储备支持。但MiCA明确禁止稳定币余额支付收益，这一规定已将一些DeFi活动推向海外。《GENIUS法案》对收益的沉默给了美国一个潜在的竞争优势：如果OCC允许分享储备收入，美元稳定币对持有者来说比欧元稳定币更具吸引力，从而加强了美元需求。地缘政治层面超出了欧洲范围。中国的数字人民币作为一种央行数字货币运作，没有采用储备支持的稳定币模式。如果私人美元稳定币在可信的监管框架下流通量达到1万亿美元，它们将成为美国在数字商务中货币影响力的实际延伸，在美联储不控制但美国监管机构监督的轨道上运作。《GENIUS法案》尽管实施延迟，但却是这一战略地位的法律基础。

最终规则将决定什么

在OCC发布最终规则（预计在11月）之前，有几个问题仍然悬而未决。首先，“合格储备”的精确定义。法律列出了国债、受保存款和国债回购协议。问题是最终规则是否允许任何额外的资产类别，例如机构抵押贷款支持证券或隔夜逆回购协议，这些资产信用风险微乎其微，但法律并未明确提及。其次，非银行发行商的资本要求。银行有现有的资本框架。非银行稳定币发行商没有。拟议规则要求非银行发行商维持资本缓冲，以吸收运营损失而不触及储备，但这些缓冲的规模和构成仍有待征求意见。第三，检查框架。OCC建议对联邦许可的稳定币发行商进行定期现场检查，模仿其银行监管模式。非银行发行商从未接受过联邦现场检查。准备迎接OCC检查员的运营负担和成本将影响稳定币发行的经济性，可能有利于能够将合规成本摊销到更大资产基础的大型发行商。第四，稳定币收益的处理。《GENIUS法案》本身并未明确禁止稳定币余额的利息支付。然而，如果《清晰法案》通过，其提出的稳定币收益禁令将适用。如果该法案未通过，则由《GENIUS法案》规则管辖，OCC必须决定发行商是否可以与持有者分享储备收入。这个问题对Coinbase每年13.5亿美元的USDC奖励收入以及每个从稳定币存款中产生收益的DeFi协议都有直接影响。OCC关于收益的最终规则可能比任何其他单一条款更能重塑稳定币的竞争格局。第五，互操作性标准。拟议规则涉及不同许可实体发行的稳定币在跨区块链转移时如何交互。以太坊上的USDC代币和Solana上的USDC代币在技术上是不同的资产，由Circle的基础设施连接。最终规则必须定义每个链的实例是否需要单独的监管处理，或者发行商的联邦许可是否涵盖所有实例，无论底层区块链如何。

什么会证明这一论点错误

有两种情况会改变轨迹。首先，如果OCC错过了11月的目标，最终定稿推迟到2027年年中，那么错开实施的问题会变得更糟，市场参与者可能开始根据自己对法规的解释进行运营，从而产生执行风险。其次，如果国会通过了带有覆盖或修改《GENIUS法案》框架的稳定币条款的《清晰法案》，那么整个规则制定轨道将变得毫无意义，各机构将需要在新的法定授权下重新开始这一过程。区块链协会在8月25日支持拟议规则的信函表明，该行业认为当前的规则制定轨道是可以接受的。重大的行业反对本应预示着延长评论期和修订周期的风险。没有出现这种反对，表明11月最终定稿是现实的。

关注点

OCC最终规则发布日期。2026年11月是既定目标。任何推迟到12月以后的延迟都会将生效日期推至2027年年中，并延长合规不确定性期。财政部互惠认定。第一个获得互惠认定的国家将为外国稳定币发行商开创先例。如果BVI获得认定，Tether的USDT可以留下。如果没有，USDT将在2028年7月面临美国市场退出。USDC储备重组。如果Circle宣布根据拟议规则改变其储备构成，则表明最终规则对“合格储备”的定义比当前行业实践更窄。USAT采用率。Tether专注于美国的稳定币是对互惠拒绝的对冲。其在交易所和DeFi协议中的采用率将表明市场是否正在为后USDT情景做准备。FinCEN反洗钱规则时间表。反洗钱规则制定落后于OCC审慎规则。两者之间的显著差距将造成一段时期，稳定币发行商必须满足审慎标准，但缺乏最终的反洗钱指导。

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